c) Selbsttragung/Selbstfinanzierung
Der internationale Grundsatz der Selbstfinanzierung ist auch fundamentaler Bestandteil des deutschen Exportkreditversicherungssystems. Mit der Schaffung und Ausgestaltung der Exportkreditgarantien des Bundes ist bewusst auf eine Subventionierung der deutschen Exporte verzichtet und damit eine Verfälschung des internationalen Wettbewerbs vermieden worden.
Dies ist in der Vergangenheit allerdings immer wieder diskutiert worden. Die vereinnahmten Entgelte hatten sich bis 1983 als ausreichend erwiesen; rein rechnerisch war sogar bis 1979 ein kumulierter Überschuss erzielt worden. Von diesem Zeitpunkt an führten vor allem die Weltverschuldungskrise der 1980er und der Zusammenbruch der Sowjetunion Anfang der 1990er Jahre zu steigenden Defiziten. Hieran konnten auch eine Erhöhung der Entgelte vor allem für staatliche Besteller (1984) und die Umstellung auf ein nach Länderrisiken gestaffeltes Entgeltsystem (1994) nichts Entscheidendes verändern. Eine Umkehr bei dem jährlich anwachsenden Defizit setzte erst in 1999 ein. Seither verzeichnet der Bund durchgehend jährliche Überschüsse, die das kumulierte Defizit erstmalig nach langer Zeit wieder Ende 2006 – bedingt vor allem durch vorzeitige Tilgung mehrerer bilateraler Umschuldungsabkommen – in einen Überschuss umgewandelt haben. Aus dem bis 1998 stetig angewachsenen und bis Ende 2005 noch nicht vollständig abgebauten Defizit wurde teilweise der Vorwurf abgeleitet, die gebotene Selbstfinanzierung des Deckungsinstruments sei zumindest in der Vergangenheit nicht gegeben gewesen; so dass von einer staatliche Subvention zu sprechen sei.
Vernachlässigt man die unterschiedlichen subventionstheoretische Ansätze, wie eine Subvention zu definieren ist und unterstellt, eine Subvention läge vor, wenn die vom Staat zu tragenden Entschädigungsleistungen die Einnahmen auf Dauer übersteigen, wäre der Subventionsvorwurf für die Exportkreditgarantien nicht gerechtfertigt: Es hat sich zwischenzeitlich bewiesen, dass die Entschädigungsleistungen des Bundes nur zum weitaus geringeren Teil als endgültige Verluste zu betrachten sind, da mit Entschädigung die gedeckten Forderungen auf den Bund übergehen und später – über einen längeren Zeitraum betrachtet – noch in beträchtlichem Umfang erfüllt werden. Dies gilt insbesondere für die politischen Schäden, da der für Umschuldungsvereinbarungen im Pariser Club geschaffene Rahmen funktioniert und Rückflüsse in einer Größenordnung hat Realität werden lassen, die per Ende 2006 das seit 1984 aufgelaufene kumulierte Defizit in einen 2010 weiter ausgebauten Überschuss umgedreht haben.
Zuzugeben ist, dass es sich bei dieser rein kassenmäßigen Betrachtung um eine zu sehr vereinfachende Sichtweise handeln könnte. So hat beispielsweise das grundsätzliche Subventionsverbot in Art. XVI GATT (1994), insbesondere Abschnitt B, durch ein gesondertes Subventionsübereinkommen, das „Agreement on Subsidies and Countervailing Measures“ – kurz ASCM –, eine Konkretisierung erfahren. Das ASCM ist integrierender Bestandteil der WTO-Rechtsordnung und Spezialregelung zu Art. XVI. GATT (1994). Neben einem allgemeinen Subventionsverbot beinhaltet Art. 3.1 a) ASCM in Verbindung mit Anhang I spezielle Subventionsverbote. Nach dortiger lit. j) stellt die Bereitstellung von Ausfuhrkreditversicherungen durch den Staat oder eine von ihm kontrollierte Einrichtung eine verbotene Ausfuhrsubvention dar, wenn die Prämiensätze nicht ausreichen, um langfristig die Betriebskosten und Verluste der Programme zu decken. Diese Regelung scheint zwar eine rein kassenmäßige Betrachtung zu bestätigen, lässt aber offen, wie langfristig der relevante Betrachtungszeitraum sein muss, um zu einer abschließenden Beurteilung zu kommen. Das verwendete Adjektiv „langfristig“ legt nahe, dass zur Subvention nicht nur schlicht ein Defizit führt, sondern erst ein strukturelles Defizit, das schon nach der Grundkalkulation eintreten musste und nicht erst aufgrund nicht kalkulierbarer Unwägbarkeiten eingetreten ist. Belegen lässt sich ein solches Defizit schon deshalb nicht, weil entsprechende Kalkulationen vom Bund nicht vorgenommen werden. Erforderlich wäre dafür z. B. eine bilanzmäßige Rechnungslegung, in der neben der Erfassung aller Einnahmen (Gebühren und Prämien) sowie der sich in Forderungen umwandelnden Entschädigungsauszahlungen vor allem für die übernommenen Deckungen Rückstellungen gebildet werden müssten, die dann später bei ggf. endgültig abzuschreibenden Forderungen aus Entschädigungen aufzulösen wären. Hauptschwierigkeit wäre dabei die Berechnung der Rückstellungen, d. h., der endgültigen Ausfallwahrscheinlichkeiten.
Selbst wenn man davon ausgeht, dass sich eine Subvention nach Anhang I lit. j) nicht belegen lässt, verbleibt immer noch das erwähnte allgemeine Subventionsverbot gemäß Art. 3.1 a) ASCM, da ein negatives Ergebnis zu lit. j) des Anhanges I nicht automatisch ein insgesamt negatives Testat (keine Subvention) ausstellt. Für Art. 3.1 a) kommt es auf einen sog. „Market Test“ im konkreten Fall an. Es sind also Kosten und Gewährbarkeit des Kredits mit und ohne Deckung zu vergleichen. Dieser Ansatz kann freilich nur zu einem Ergebnis im Einzelfall, nicht jedoch zu einem Urteil über das Instrument im Ganzen führen.
Die EU schließlich betrachtet die Frage der Subvention unter dem engeren Aspekt wettbewerbsverfälschender Beihilfe nach Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag. Die EU-Kommission bejaht im Ausgangspunkt den Beihilfecharakter einer staatlich gestützten Exportkreditversicherung, kommt damit jedoch nicht zu einem generellen Verbot, weil sie nicht ausnahmslos wettbewerbsverfälschend wirke. Wettbewerbsverfälschend wirke sie nur dort, wo sich angesichts der Einschätzung der konkret involvierten Risiken auch private Kreditversicherer bewegen (Konzept der sog. marktfähigen Risiken).
Möglicherweise muss die Beurteilungsgrundlage über die Betrachtung der Einnahmen und Ausgaben nur des Instruments hinaus erheblich weiter gezogen werden. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf drei vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie eingeholte Gutachten zum volkswirtschaftlichen Nutzen bzw. den durch die Exportkreditgarantien ausgelösten Beschäftigungseffekten. Schon die Ergebnisse des ersten, beim Forschungsinstitut für Wirtschaftspolitik der Universität Mainz im Herbst 1989 in Auftrag gegebenen Gutachtens „Der volkswirtschaftliche Nutzen des Ausfuhrgewährleistungsinstrumentariums des Bundes (Hermes-Ausfuhrdeckungen)“ machten deutlich, dass möglicherweise eine rein haushaltsmäßige Betrachtung der Einnahmen und Ausgaben der Exportkreditgarantien der Sache nicht gerecht wird, weil damit die größeren volkswirtschaftlichen Implikationen außer Acht gelassen werden. Zu diesem Gutachten hatte das Bundeswirtschaftsministerium eine Pressenotiz mit folgendem Inhaltveröffentlicht:
Die Studie bietet zunächst einen umfassenden Überblick über Ausgestaltung und Entwicklung der Ausfuhrgewährleistungen des Bundes. Sie analysiert und quantifiziert darüber hinaus die volkswirtschaftlichen, betriebswirtschaftlichen, branchen- und arbeitsmarktwirtschaftlichen sowie fiskalischen Wirkungen, die von der Übernahme von sog. Hermes-Deckungen ausgehen.
Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass von den Bundesdeckungen in nicht unerheblichem Maße Effekte auf volkswirtschaftliche Größen wie Produktion und Beschäftigung ausgehen. So führte die Gesamtheit der im Jahre 1989 Hermes-gedeckten Exporte in Höhe von 27,5 Mrd. DM zu einer Bruttoproduktion von 51,2 Mrd. DM. Unter Einbeziehung der sog. einkommensinduzierten Nachfrageeffekte, also der Effekte, die durch Veränderungen des Einkommens auf der Nachfrageseite entstehen, erhöht sich dieser Wert auf 78,3 Mrd. DM.
Als Folge der Produktionseffekte ergibt sich ein Anteil am Bruttosozialprodukt in Höhe von 39,6 Mrd. DM. Dies macht in Relation zum 1989 erwirtschafteten BSP von 2.260,4 Mrd. DM 1,75 % aus. Aus dem Gesamtvolumen der Hermes-gedeckten Exporte errechnet sich unter Einschluss der einkommensinduzierten Nachfrageeffekte im Untersuchungsjahr 1989 eine Beschäftigungswirkung von rund 411.000 Arbeitsplätzen. Hierin enthalten sind 225.000 Arbeitsplätze aus sog. Hermes-induzierten Exporten, d. h. aus Exporten, die ohne entsprechende Absicherungsmöglichkeiten durch Bundesdeckungen nicht zustande gekommen wären. Bei unterstelltem Verlust dieser 225.000 Arbeitsplätze käme auf den Staat durch Mindereinnahmen an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sowie Mehrausgaben der öffentlichen Haushalte (z. B. Arbeitslosenunterstützung) eine fiskalische Belastung von 6,5 Mrd. DM zu. Diese fiskalischen Auswirkungen vermögen die direkten Belastungen des Bundeshaushalts, die durch Entschädigungsleistungen entstehen (kassenmäßiges Defizit 1989: 1,8 Mrd. DM), mehr als nur zu kompensieren.
Eine zweite vom Bundesministerium für Wirtschaft (und Arbeit) in Auftrag gegebene Studie beim Europäischen Zentrum für Wirtschaftsforschung und Strategieberatung „Prognos“ zur Evaluierung der Arbeitsplatzeffekte der Exportkreditgarantien des Bundes kam im Jahre 2000 unter etwas veränderter Fragestellung zu vergleichbaren Ergebnissen. Diese lassen sich aus der Kurzfassung der Studie wie folgt wiedergeben:
Das durch Hermes gedeckte Exportvolumen sichert Arbeitsplätze in einer Bandbreite zwischen 216 Tsd. (Obergrenze) und 140 Tsd. (Untergrenze) ab. Unternehmen und Beschäftigte des Maschinen- und Anlagenbaus, der Chemischen Industrie, der Elektrotechnik, der Sonstigen Dienstleistungen (Planung, Entwicklung, Consulting) profitieren am stärksten von der Exportförderung. Der überwiegende Wertschöpfungsanteil (75 %) Hermes-gedeckter Exporte wird am deutschen Standort erbracht mit entsprechender Beschäftigungswirksamkeit (Unternehmensbefragung).
Der Druck zur Verlagerung des Exportgeschäfts auf ’emerging markets‘ steigt für die Unternehmen am deutschen Standort. Das Risikoportfolio verschlechtert sich für die Unternehmen, unabhängig von der Größe sowie der Wirtschaftszweigzugehörigkeit. Im Gegenzug wächst die Bedeutung von Hermes-Deckungen.
Die Mehrzahl der Unternehmen hat den Einstieg in ’emerging markets‘ dank der Hermes-Deckungen vollzogen. Es konnten vielfach für die Kapazitätsauslastung und für die Arbeitsplatzsicherung bedeutsame Anschlussaufträge realisiert werden.
Hermes-Deckungen haben dazu beigetragen, dass Marktausstiege von Unternehmen aus durch Krisen gekennzeichnete ’emerging markets‘ verhindert wurden. Die Aufrechterhaltung von Exportbeziehungen – wenn auch auf niedrigem Niveau – schafft eine bessere Startposition, von einer im Anschluss an die Krise wieder steigenden Nachfrage auf dem Exportmarkt zu profitieren, als es bei einem Marktausstieg der Fall wäre.
Die Hermes-gedeckten Exportgeschäfte sichern Arbeitsplätze in Forschung und Entwicklung in einer Bandbreite von 23 Tsd. (Obergrenze) bis 15 Tsd. (Untergrenze). Von den insgesamt durch Hermes-gedeckte Exporte generierten Arbeitsplätzen entfällt jeder zweite auf Dienstleistungstätigkeiten.
Auf kleine und mittelständische Unternehmen (bis 499 Beschäftigte) entfallen anzahlmäßig 72 % aller durch Hermes gesicherten Exportgeschäfte. Über 33 % des gesamten durch Hermes-Deckungen generierten Arbeitsplatzeffektes entstehen in KMU. Bei einem Anteil von rund 15 % am gesamten gedeckten Exportvolumen profitieren die KMU aufgrund ihrer Zulieferposition überdurchschnittlich stark von Hermes-Ausfuhrgewährleistungen.
Eine dritte vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie im Jahre 2011 in Auftrag gegebene und vom ifo Institut an der Universität München unter dem Titel „Beschäftigungseffekte der Exportkreditgarantien der Bundesrepublik Deutschland ‚Hermesdeckungen‘“ erstellte Studie bestätigt die bereits durch die vorherigen Gutachten nachgewiesene positive Arbeitsplatzwirksamkeit der Exportkreditgarantien für die Jahre ab 2000 bis 2010, und zwar u. a. auch unter Nutzung neuartiger ökonometrischer Analysemethoden. Aus der Kurzfassung der Studie lassen sich nachfolgend einerseits nach gängigen Methoden der Input-Output Analyse und Unternehmenseinschätzung (1) und andererseits nach ökonometrischer Evaluierung (2) konservativ gerechnete Ergebnisse extrahieren, zu deren Einordnung abschließende Bemerkungen (3) dienen:
(1) Im Durchschnitt waren in den Jahren 2000 bis 2009 141000 Beschäftigte direkt oder indirekt von Hermesdeckungen betroffen, 2010 stieg die Zahl einhergehend mit einem deutlichen Anstieg des Deckungsvolumens auf etwa 240000. Im Durchschnitt war die Schaffung eines neuen Arbeitsplatzes bei einem Deckungsnehmer indirekt mit der Entstehung von 1,44 weiteren Arbeitsplätzen im Inland und etwa einem Arbeitsplatz im Ausland verbunden. Letzteres spiegelt die starken Zulieferbeziehungen deutscher Unternehmen vor allem in das nahe europäische Ausland wieder.
Hermesdeckungen im Maschinenbausektor haben mit 45 % den größten Anteil an der Gesamtzahl der betroffenen Beschäftigten. Mit 23 % folgt der Chemiesektor. Fahrzeugbau (Schiffe, Flugzeuge; 10 %), Metallerzeugnisse (10 %) und Kraftfahrzeuge (6 %) sind weitere Sektoren mit bedeutenden Anteilen. Eine besondere Rolle spielen Hermesdeckungen für Exporte nach Asien; etwa 48 % der betroffenen Beschäftigten sind in der Produktion dieser Exporte tätig. Allgemein sind die Schwellenländer von großer Bedeutung; durchschnittlich sind 61000 Beschäftigte pro Jahr von hermesgedeckten Exporten in diese Länder betroffen.
Die Ergebnisse der Analyse nach Größenklassen deuten an, dass gemäß der Verteilung der Deckungssummen über die Größenklassen der Großteil der betroffenen Beschäftigten (70 %) bei großen Unternehmen tätig ist, während 22 % mittelständischen Firmen zuzurechnen sind und 8 % kleinen Firmen.
Laut Aussage der Deckungsnehmer waren 61 % der Exporte nur auf die Hermesdeckungen zurückzuführen. Dementsprechend und unter Berücksichtigung der sektoralen Heterogenität ergibt sich, dass durchschnittlich 56 % der betroffenen Beschäftigung durch Hermesdeckungen neu geschaffen wurde. In den Jahren 2000 bis 2009 waren es jährlich etwa 79000 Arbeitsplätze, im Jahr 2010 waren es 137000.
(2) Die vorliegende Untersuchung zeigt erstmals mit belastbaren ökonometrischen Methoden, dass die Hermes Exportkreditgarantien des Bundes zu zusätzlichen Exporten und zu zusätzlicher Beschäftigung führen. Dieser Befund ist robust über drei verschiedene Datensätze, die sich in Hinblick auf die Datenquellen und die Art des Datenmaterials dramatisch unterscheiden (Sektor bzw. Firmenebene), und bestätigt sich über sehr unterschiedlich ökonometrische Verfahren. Auf der Sektorebene existieren allerdings erhebliche Differenzen, besonders im Vergleich zu der deskriptiven Analyse.
Hermesdeckungen erhöhen die deutschen Exporte. Dieser Befund ist qualitativ unabhängig davon, wie genau die Hermesvariable gemessen wurde. Es zeigt sich, dass die maximale Berücksichtigung von anderen Determinanten des Handels die geschätzten Effekte von Hermesdeckungen geringer ausfallen lässt. Im Jahr 2007 sind durch die staatlichen Garantien die Exporte um 0,39 bis 0,45 Prozent höher ausgefallen, als wenn es die Garantien nicht gegeben hätte. Geht man davon aus, dass zusätzliche Exporte zu zusätzlicher Beschäftigung führen, ergibt sich im präferierten Szenario ein kausal interpretierbarer zusätzlicher Beschäftigungseffekt durch Hermes von etwa 62000 – 72000 Arbeitsplätzen im Jahr 2007. Im Jahr 2000 hat der Beschäftigungseffekt knapp 40000 Arbeitsplätze ausgemacht.
Hermesdeckungen erhöhen die deutschen Exporte besonders stark, wenn das Länderrisiko in den Zielländern besonders hoch ist und/oder die Eigentumsrechte dort schlecht durchsetzbar sind. Im Durchschnitt bleibt der Hermeseffekt aber in allen Risikokategorien positiv. Das Ausmaß externer Finanzierung von Firmen (jährliche Sektordurchschnitte) ist für Auslandsumsätze statistisch und ökonomisch relevant. Dies lässt auf die Existenz von Finanzmarktimperfektionen schließen. Hermes hilft, die negativen Auswirkungen dieser Imperfektionen zu reduzieren. Dieser Effekt war besonders in den Krisenjahren 2008/09 sichtbar.
Der mit Abstand größte Beschäftigungseffekt wird im Maschinenbausektor erzielt. Dort werden bis zu 26000 Arbeitsplätze (48 % des Gesamteffekts) geschaffen. Der Sektor mit dem zweitgrößten Beschäftigungseffekt ist jener der Luft- und Raumfahrzeuge. Dort werden bis zu 12000 Arbeitsplätze (22 % des Gesamteffektes) durch Hermesdeckungen geschaffen.
(3) Mit der vorliegenden Datensituation konnte nicht untersucht werden, ob die Gewährung von Hermesdeckungen den Markteintritt von Firmen im Ausland erst ermöglicht, so dass auch nach Wegfall der Garantien die Firmen weiterhin erfolgreich exportieren. Wenn dies der Fall sein sollte, dann stellen die in dieser Studie berechneten Beschäftigungseffekte Untergrenzen dar. Die Verengung der Perspektive auf den Aspekt der Beschäftigung lässt die Effekte der Hermesgarantien auf die Lohnhöhe, die pro Beschäftigen erbrachten Arbeitsstunden, die Gewinnsituation der Unternehmen und die Steuereinnahmen des Staates außer Acht. Die ökonomische Theorie suggeriert, dass die Abmilderung von Finanzierungsrestriktionen auch auf diese Variablen eine positive Wirkung entfalten sollte. Damit stellen die berechneten Beschäftigungseffekte nur einen Teil des gesamtwirtschaftlichen wohlfahrtssteigernden Effektes der Exportkreditgarantien dar.
Das Entgeltsystem, das ein Eckpfeiler der Selbstfinanzierung ist, war mehr als 40 Jahre durch das Prinzip des Einheitsentgelts geprägt. Dieses Prinzip war ein markanter Bestandteil des deutschen Exportkreditversicherungssystems. Die fehlende Differenzierung der Entgelte nach dem politischen Länderrisiko unterstrich den Aspekt des Ausfuhrförderinstruments, weil damit die Kostenbelastung der Exportwirtschaft bei Geschäften mit kritischen Märkten, bei denen die Kreditversicherung unverzichtbar ist, in Grenzen gehalten wurde. Gleichzeitig wirkte das Einheitsentgelt bei risikoarmen Ländern vergleichsweise prohibitiv, so dass dort die Entwicklung alternativer Absicherungsangebote von Banken und privaten Kreditversicherern nicht behindert wurde. Dies entsprach dem Grundsatz der Subsidiarität.
Trotz dieser Vorzüge war das Einheitsentgeltprinzip aber auf Dauer nicht geeignet, dem Erfordernis der Selbstfinanzierung Rechnung zu tragen. Durch die Defizitentwicklung notwendig gewordene Prämienanpassungen hätten in einem Einheitsentgeltsystem auch zu einer Verteuerung der guten Risiken geführt und hierdurch die Risikoauswahl gegen den Bund noch verstärkt. Deshalb wurde bei der 1994 notwendig gewordenen Entgelterhöhung zugleich das Entgeltsystem auf ein nach Länderkategorien gestaffeltes System umgestellt und damit der Praxis aller anderen staatlichen Kreditversicherer angepasst. Das zum 1. Juli 1994 in Kraft getretene neue Entgeltsystem wies fünf Entgeltkategorien aus, wobei das Prämienniveau in der schlechtesten Kategorie 5 um das sechsfache höher lag, als in der besten Kategorie 1.
In den Folgejahren änderte sich das Entgeltsystem aufgrund von Vereinbarungen auf OECD-Ebene mehrfach. Ziel war und ist zum einen, für alle Teilnehmerstaaten verbindliche und nicht unterschreitbare Mindestprämien festzusetzen (Vermeidung eines Prämienwettlaufes), und zum anderen die Prämie immer stärker vom gedeckten Risiko abhängig zu machen und damit die Selbsttragung zu unterstützen. So änderte sich das Entgeltsystem zunächst zum 1. Oktober 1998 aufgrund innerhalb der OECD beschlossener gemeinsamer Grundsätze. Deren Kernpunkt war ein ökonometrisches Länderrisikomodell, das eine OECD-einheitliche Einstufung der Schuldnerländer in sieben Länderkategorien und dazugehörige Mindestprämien („Benchmarks“) vorsah. Ab dem 1. Mai 2006 wurde diese differenzierte Risiko- und Prämienspreizung auch auf die vorher noch ausgesparten Käuferrisiken ausgedehnt, indem von der individuellen Bonität des Käufers und der konkreten Risikosituation des jeweiligen Geschäfts abhängige Käuferzuschläge eingeführt wurden. Auch die Käuferrisiken wurden mit Mindestprämien unterlegt (September 2011); zugleich orientiert sich die Prämienkalkulation an externen Ratings, wodurch der vormals geltende Unterschied zwischen privaten Käufern und Banken entfiel.
Die stärkere Risikobasierung drückt sich darin aus, dass politische Risiken und bessere wirtschaftliche Risiken im Vergleich zum vormals geltenden System tendenziell günstiger, während schlechtere wirtschaftliche Risiken nur noch teurer versichert werden können. Zusätzlich beeinflussen Sicherheiten die Risiko- und Prämienkalkulation.
Selbsttragung und der (nachfolgend erörterte) Grundsatz der Subsidiarität stehen allerdings in einem Zielkonflikt zueinander. Die staatliche Exportkreditversicherung sieht sich insoweit mit einem praktisch nicht lösbaren Dilemma konfrontiert: Während es unter dem Gesichtspunkt der Selbsttragung Ziel der staatlichen Exportkreditversicherung sein muss, auch gute Risiken zu zeichnen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Entgelteinnahmen und Entschädigungszahlungen zu erreichen, verlangt der Grundsatz der Subsidiarität im Gegensatz hierzu, die Zeichnung guter (tendenziell marktfähiger) Risiken der privaten Versicherungswirtschaft zu überlassen. Wenn die staatliche Kreditversicherung aber nur die tendenziell schlechteren Risiken in das Portfolio nehmen darf, erschwert dies die Selbsttragung des Instruments.