i) Die Verankerung in den Richtlinien

Die Richtlinien regeln Grundsätze, Kriterien, Kompetenzen und Verfahren für die Deckungsübernahme sowie die wesentlichen Einzelheiten des Gewährleistungsvertrages. Die in ihnen enthaltenen Bestimmungen berücksichtigen die bisherige Verwaltungspraxis und das seit 1977 geltende Verwaltungsverfahrensgesetz. Entsprechend treten im Bereich der Deckungsübernahme die verwaltungsrechtlichen Komponenten in den Vordergrund, während in der sich anschließenden Phase des Gewährleistungsvertrages die Richtlinien, ohne dies ausdrücklich zu betonen, zivilrechtliche Vorstellungen zugrunde legen. 

Damit folgen die Richtlinien dem Konzept der sog. Zweistufentheorie. Hiernach ist bei den Leistungsgewährungen der öffentlichen Hand zwischen einer öffentlich-rechtlichen Zusagestufe (1. Stufe) und einer zivilrechtlichen Abwicklungsstufe (2. Stufe) zu unterscheiden. Damit soll erreicht werden, dass einerseits die rechtsstaatlichen Bindungen, denen die öffentliche Verwaltung bei ihrer Tätigkeit unterliegt (insbesondere die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes), auf der Zusagestufe voll zur Geltung kommen und andererseits die Verwaltung auf der Abwicklungsstufe sich des wesentlich flexibleren und damit praktikableren Privatrechts bedienen kann. Nach der Regelungsstruktur der Richtlinien ist die Deckungsübernahmeentscheidung als öffentlich-rechtliche erste Stufe (Ziff. 4.3.1 und 4.3.2) und – im Falle positiver Entscheidung – der daraufhin zu schließende Gewährleistungsvertrag als zivilrechtliche zweite Stufe zu identifizieren (Ziff. 4.3.3 und 5.1).